La dinámica política de estos días nos lleva a la posibilidad de reflexionar sobre algunos temas constitucionales que se encuentran en la agenda mediática.
Norma de clausura
En la teoría del derecho, la norma de clausura se expresa en el adagio: lo que no está jurídicamente prohibido está jurídicamente permitido. En Bolivia, la norma de clausura aparece en la Constitución de 1938, que en su artículo 29 señala: «Nadie será obligado a hacer lo que la Constitución y las leyes no manden, ni a privarse de lo que ellas no prohíban». Esta fórmula se reiteró en las constituciones de 1945, 1947, 1961, 1967 y sus reformas posteriores, y la encontramos en el parágrafo IV del artículo 14 de la Constitución vigente.
Debe aclararse que tanto en las constituciones de 1938, 1945, 1947, 1961, 1967 y sus reformas posteriores, encontramos esta disposición en la sección denominada derechos y garantías de las personas, y lo mismo sucede en la Constitución vigente, en la que encontramos la norma de clausura en el artículo 14, el mismo que es parte del Título II Derechos Fundamentales y Garantías, lógicamente dispuestas para las personas.
En consecuencia, la norma de clausura se refiere a las acciones de los seres humanos y no así a los cargos que estos ocupan circunstancialmente. En este sentido, los presidentes, vicepresidentes, alcaldes, gobernadores, asambleístas y otros, cuando realizan acciones que provienen de sus funciones bajo su estatus de servidores públicos, es decir, cuando realizan acciones que provienen del cargo, deben realizarlas bajo las atribuciones y competencias que la Constitución y las leyes establecen expresamente. De lo contrario, sus acciones serían nulas, como lo señala el artículo 122 de la Constitución vigente: «son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley», norma que se operativiza mediante el recurso directo de nulidad ante el Tribunal Constitucional Plurinacional.
Lógicamente, cuando no se trata de las funciones de estos cargos, estos seres humanos pueden ejercer todos los derechos que les asisten como seres humanos y personas.
Los juristas argentinos Carlos Alchourrón y Eugenio Bulygin señalan la pertinencia lógica de la norma de clausura de la siguiente manera: «consideremos que no haya una norma que permita una conducta ni una que la prohíba, entonces la misma estaría tanto prohibida porque no hay norma que la permita, como permitida porque no hay norma que la prohíba, y esto sería ilógico, por lo que en un ordenamiento jurídico liberal, es decir, aquel que valora la libertad individual al máximo, toda persona tiene la libertad de ejercer al máximo sus derechos con el límite de las prohibiciones expresas».
Entonces, señalar que un presidente puede hacer todo lo que la Constitución y las leyes no le prohíben es un error, pues se confunde el cargo que circunstancialmente ocupan con el estatus de personas que gozan desde su nacimiento.
Sobre la ausencia temporal del presidente
La práctica que se ha tenido en Bolivia cada vez que el presidente del Estado se ausentaba temporalmente del territorio boliviano cumpliendo viajes oficiales consistía en que asumía la presidencia, durante ese tiempo, el vicepresidente del Estado. Una práctica que se repite en muchos estados, por ejemplo, en Argentina, cuando viaja el presidente Milei, asume la presidencia la vicepresidenta Villarroel; lo mismo en Brasil, cuando viaja el presidente Lula, asume la presidencia el vicepresidente Alckmin; y lo mismo en Uruguay, cuando el presidente Orsi viaja al extranjero, asume la presidencia su vicepresidenta Carolina Cosse. Todas estas asunciones temporales del cargo de presidente por parte del vicepresidente se generan por viajes oficiales del presidente y en estricto cumplimiento de las constituciones de estos países. No se conoce ninguna sobreinterpretación de la norma constitucional para que esto no suceda, ni ninguna opinión de juristas que traten de explicar que esto no debería suceder así.
En Bolivia, el parágrafo II del artículo 169 de la Constitución Política del Estado señala de manera expresa que «en caso de ausencia temporal, asumirá la Presidencia del Estado quien ejerza la Vicepresidencia, por un periodo que no podrá exceder los noventa días», siendo esta la regla constitucional genérica, y entendiendo que la ausencia temporal es aquella en la que el presidente está ausente por un máximo de noventa días, regla que coincide con una de las atribuciones del vicepresidente, establecida en el numeral 1 del artículo 174 de la Constitución: «asumir la Presidencia del Estado, en los casos establecidos en la presente Constitución». La regla constitucional no establece una reserva de ley, es decir, no establece como atribución del vicepresidente «asumir la Presidencia del Estado, en los casos establecidos en la presente Constitución y la ley» u otra norma como un decreto.
Tampoco es posible encontrar en la categoría «ausencia temporal» una indeterminación conceptual que lleve a buscar una sobreinterpretación de estos términos; para la doctrina jurídica, la indeterminación conceptual es el resultado de un caso de ineliminable vaguedad que imposibilite la aplicación normativa de esta categoría. Sin embargo, la categoría «ausencia temporal» es muy simple: el presidente está ausente temporalmente cuando no está en el territorio boliviano, y es entonces cuando asume la presidencia el vicepresidente. Esta regla es aplicable también a lo determinado en el artículo 173, que determina que «la Presidenta o el Presidente del Estado podrá ausentarse del territorio boliviano por misión oficial, sin autorización de la Asamblea Legislativa Plurinacional, hasta un máximo de diez días», disposición que especifica un tipo de ausencia temporal que no precisa la autorización de la Asamblea, pero que debe reunir dos condiciones: 1) que sea de un máximo de diez días, y 2) que sea en misión oficial. En todos los otros casos se precisaría de una autorización de la Asamblea Legislativa Plurinacional, pero en todo caso esta sería una ausencia temporal; no podría decirse que si viaja por misión oficial por diez días no sería una ausencia temporal del presidente.
Sin embargo, en nuestro país se ha producido un distanciamiento político entre el presidente y el vicepresidente, pese a que ambos sean parte del Órgano Ejecutivo, según lo establece el artículo 165 de la CPE: «El Órgano Ejecutivo está compuesto por la Presidenta o el Presidente del Estado, la Vicepresidenta o el Vicepresidente del Estado, y las Ministras y los Ministros de Estado». La Constitución prevé que ambos —presidente y vicepresidente— son una dupla armónica, por ello son elegidos en una misma candidatura, como lo establece el artículo 166 de la CPE.
Sin embargo, el distanciamiento se ha vuelto evidente en el Decreto Supremo 5515, de fecha 29 de diciembre de 2024, suscrito por el presidente y el consejo de ministros. Obviamente, el vicepresidente no participó en ese consejo de ministros, pese a que es, como menciona el numeral 3 del artículo 174, una atribución constitucional del vicepresidente participar en el consejo de ministros.
El Decreto Supremo 5515 presenta dos artículos: el primero señala el objeto del decreto, el cual es modificar el Decreto Supremo 4857; y el artículo 2 presenta las modificaciones de los artículos 9 y 10 del Decreto 4857, mediante los cuales el decreto determina que el presidente podrá ejercer las funciones de presidente pese a que se encuentre fuera del territorio boliviano de manera temporal, y si el vicepresidente ejerciera la presidencia, lo hará a partir de una comunicación expresa del presidente con precisión de fechas, en el marco de un detalle de acciones expresas que el presidente dejará por escrito. Además, su accionar deberá ser coordinado con el Ministro de la Presidencia. Claramente, ninguno de estos elementos se encuentra previsto en la CPE.
Estas previsiones presentadas en el Decreto Supremo 5515 solo se comprenden por el distanciamiento político y temporal del presidente y del vicepresidente, y claramente estarían distinguiendo de manera forzada nuevas dimensiones de la categoría constitucional de ausencia temporal. Sin embargo, no es competencia ni atribución del Órgano Ejecutivo realizar este redimensionamiento conceptual de una disposición constitucional, y ya sabemos qué sucede cuando una autoridad ejerce una potestad no asignada por la Norma Suprema o las leyes.
En nuestro país se presume la constitucionalidad de toda norma hasta que el Tribunal Constitucional Plurinacional declare su inconstitucionalidad. Sin embargo, también la CPE determina en su artículo 410 la primacía de la Constitución frente a cualquier otra disposición normativa. Esta disyuntiva es la que diferencia un Estado de Derecho débil de un Estado Constitucional de Derecho; en este último debe prevalecer la Constitución frente a cualquier otra norma de menor jerarquía, como una ley o un decreto.
El 20 de enero, cuando el presidente Rodrigo Paz viaje a Davos, sabremos bajo qué tipo de Estado de Derecho nos encontramos.
